Después de la APN: Hoja de ruta de Xi Jinping para China

Un año después de que él y sus colegas asumieron el control del gobierno de China, Xi Jinping emergió como un líder extraordinariamente poderoso, con una agenda clara y ambiciosa para rehacer el sistema de gobierno chino. La política económica, social y exterior está ahora en un curso mucho más claro y decisivo que durante los últimos años, a la deriva y desenfocados, bajo el presidente Hu Jintao y el primer ministro Wen Jiabao.



Podría decirse que Xi ejerce más autoridad personal que cualquier líder chino desde Mao: ha sometido a los feudos fragmentados que surgieron bajo Hu; se ha arrogado todas las decisiones clave, a diferencia de Jiang Zemin, quien delegó gran parte del poder de la política económica a su primer ministro Zhu Rongji; y no tiene que lidiar con la camarilla de patriarcas conservadores que a menudo rodean a Deng Xiaoping.

Quizás la mayor sorpresa del primer año de Xi fue la velocidad con la que consolidó su poder y señaló sus intenciones políticas. Lo logró a través de dos grandes campañas de limpieza de casas. Primero fue una campaña anticorrupción que neutralizó a un poderoso enemigo político (el exjefe de seguridad Zhou Yongkang), puso bajo control un poderoso interés creado (el gigante petrolero estatal China National Petroleum Corporation, gran parte de cuya alta gerencia fue arrestada) y señaló los costos de oponiéndose a su agenda de reformas barriendo a 20.000 funcionarios en todos los niveles de gobierno. La otra fue la llamada campaña de línea de masas que involucró a oficiales del partido, del gobierno y militares que participaron en sesiones de autocrítica y recibieron órdenes de marcha de la central del partido.





Entonces, no hay duda de que Xi tiene poder. ¿Qué piensa hacer con él? El documento de Decisión que surgió en noviembre pasado del pleno del Partido Comunista dejó en claro que su objetivo es una reforma integral de la gobernanza. Esto no significa erosionar el monopolio del poder del partido; todo lo contrario. La intención es fortalecer el control del partido mejorando el sistema administrativo, aclarando los roles del mercado y el estado (lo que resulta en una economía más impulsada por el mercado pero también en un estado más poderoso y efectivo) y permitiendo un papel más amplio para los ciudadanos. Organizaciones no gubernamentales dirigidas, siempre que esas ONG actúen efectivamente como contratistas de servicios sociales para el estado y no participen en actividades de promoción o movilización política.

Y en la reciente Asamblea Popular Nacional (APN) obtuvimos detalles adicionales sobre el programa económico de Xi, que es la agenda de reforma estructural más completa desde fines de la década de 1990. (Los propagandistas de Xi hacen la afirmación más audaz de que es el programa de reforma más radical desde la reforma original de Deng y el impulso de apertura de fines de la década de 1970). Muchos comentarios se han centrado en el énfasis de la Decisión Plenum en otorgar al mercado un papel decisivo, y este cambio es de hecho importante. Pero Xi no es una versión china de Ronald Reagan o Margaret Thatcher: para él y sus colegas, el mercado es una herramienta, no un fin en sí mismo. Es necesario aclarar las funciones respectivas del estado y del mercado, pero la función del estado seguirá siendo muy importante. La agenda económica de Xi no se trata solo de la desregulación y la mejora del entorno para la empresa privada; también se trata de arreglar los sistemas estatal-empresarial y fiscal para que se conviertan en instrumentos más efectivos para lograr los objetivos estatales.



Si Xi tiene éxito, el resultado será una China con una economía más eficiente, un gobierno mejor administrado y algo más transparente, y un Partido Comunista con una mayor legitimidad y un control más estricto de todas las palancas cruciales del poder. Pero también hay dos posibles resultados menos optimistas. Una es que sus reformas fracasan y China se queda con una economía endeudada, de lento crecimiento, con un sector estatal dominante y una población cada vez más insatisfecha. Otra es que tiene éxito, pero o se convierte él mismo en un dictador permanente, o establece la creencia de que China sólo puede ser gobernada por un hombre fuerte, retrasando así el desarrollo de un sistema político más abierto y participativo.

Es la economía, y no somos estúpidos

En las cuestiones inmediatas de política económica, se ha abierto un abismo entre los analistas extranjeros y muchos analistas nacionales no oficiales, por un lado, y la aparente postura del gobierno, por el otro. Según la visión exterior predominante, el mayor problema de China es el enorme aumento del apalancamiento desde la crisis financiera mundial de 2008: el crédito no financiero total aumentó del 138 por ciento del PIB en 2008 al 205 por ciento el año pasado. A menos que se controle este apalancamiento en espiral, según el argumento, China corre el riesgo de sufrir algún tipo de crisis financiera. Para estabilizar la relación crédito / PIB, el crecimiento anual del crédito debe caer desde su tasa actual de alrededor del 17 por ciento a la tasa de tendencia de crecimiento del PIB nominal, que ahora parece estar alrededor del 10 por ciento. Pero es casi seguro que una caída tan dramática en el crecimiento del crédito provoque una caída en el crecimiento del PIB real, al menos a corto plazo. Por lo tanto, la conclusión es que si Beijing se toma en serio el control del apalancamiento, debe aceptar un crecimiento significativamente menor durante al menos un par de años. Si, por otro lado, los líderes insisten en mantener el crecimiento económico al ritmo actual, esto significa que no pueden tomarse en serio el control del apalancamiento e imponer reformas estructurales, y es más probable que se produzca un choque de trenes.

Por lo que podemos deducir de la agenda presentada en el Pleno y la APN, Xi y sus colegas no están de acuerdo con este análisis. Sus prioridades son reestructurar las empresas estatales (EPE) y el sistema fiscal, y mantener el crecimiento del PIB real en aproximadamente su tasa actual de 7.5 por ciento. El problema del apalancamiento, por implicación, puede resolverse durante varios años.



El argumento a favor de este enfoque es que las empresas estatales y la reforma fiscal golpean las causas fundamentales de la acumulación de deuda. Los gobiernos locales se han endeudado porque sus responsabilidades de gasto exceden sus ingresos asignados, tienen el mandato implícito de construir grandes cantidades de infraestructura urbana y no enfrentan responsabilidad por el retorno de sus inversiones. Las empresas estatales se han endeudado porque su rendimiento del capital se ha deteriorado drásticamente. Mejorar el rendimiento del capital de las empresas estatales y depurar las finanzas del gobierno local debería reducir en gran medida la demanda de deuda improductiva y, por lo tanto, volver a alinear el crédito y el crecimiento económico, eventualmente. Mientras tanto, el crédito fluirá a cualquier tasa que permita que el PIB real siga zumbando al 7 por ciento o más, lo que significa que el apalancamiento seguirá aumentando.

En otras palabras, el gobierno piensa que la acumulación de deuda es simplemente un síntoma y tiene la intención de atacar la enfermedad subyacente mientras deja que los síntomas se resuelvan por sí mismos. Uno puede sentirse cómodo con abordar esto con dos condiciones: primero, que el gobierno tiene razón en que la acumulación de deuda no representa en sí misma una amenaza inmediata para la salud económica; y segundo, que el gobierno se toma en serio la solución de los problemas estructurales.

Deuda - ¿qué, me preocupo?

La seguridad de la trayectoria actual de la deuda es una cuestión de criterio. En el lado positivo, los últimos meses han experimentado una fuerte caída en el crecimiento del crédito interanual, con muy poco impacto aparente en la actividad económica. El crecimiento del crédito en sentido amplio (incluida la actividad en el sector de financiamiento en la sombra) alcanzó un máximo del 23,5 por ciento en abril de 2013 y descendió continuamente al 17 por ciento en febrero, mientras que el crecimiento del PIB se mantuvo básicamente estable tanto en términos reales como nominales. Si este patrón se mantiene, sugiere que el apalancamiento continuará aumentando, pero a un ritmo más lento que en los últimos dos años, por lo que se reduce el riesgo de tren fuera de control.



El propio argumento del gobierno a favor de la seguridad de la situación actual de la deuda se basa implícitamente en un informe de la Oficina Nacional de Auditoría (NAO) a fines de diciembre, que encontró que la situación de la deuda de los gobiernos locales era mala pero manejable. Se encontró que el pasivo total de los gobiernos locales al 30 de junio de 2013 era de 18 billones de rupias (3 billones de dólares estadounidenses), o aproximadamente el 31 por ciento del PIB; de estos pasivos, el 40 por ciento fueron garantías y contingencias (y, por lo tanto, no un riesgo inminente para las finanzas locales). La estimación de la NAO de la deuda pública consolidada, incluido el gobierno central, fue de alrededor del 53 por ciento del PIB, muy por debajo de los niveles de endeudamiento público en la mayoría de los países de la OCDE.

Otra base para la opinión optimista sobre la deuda fue un extenso análisis del balance nacional publicado en diciembre por la Academia China de Ciencias Sociales (CASS), el principal centro de estudios del partido. Los métodos de cálculo de CASS difieren de los de NAO, por lo que los dos conjuntos de cifras no son directamente comparables. La CASS descubrió que la deuda pública total fue del 73 por ciento del PIB en 2011, y que los pasivos generales del sector público (incluida la deuda de las empresas estatales y los bancos de política) representaron el 151 por ciento del PIB. Esto suena aterrador hasta que inspecciona el lado de los activos del balance, que llega a un 350 por ciento más alegre. Es casi seguro que esta cifra es demasiado optimista: casi las tres cuartas partes representan las tenencias de tierras de los gobiernos locales y los activos de las empresas estatales, cuyos valores reportados probablemente están muy por encima de sus valores reales de mercado. Pero incluso descontando sustancialmente estos valores, todavía es posible concluir que los activos del sector público cubren cómodamente sus pasivos.

Esté uno de acuerdo con estas estimaciones o no, está claro que los responsables políticos aceptan la conclusión central de que el problema de la deuda de la nación es grave pero manejable, y que los esfuerzos directos para desapalancar de inmediato no están justificados. Entonces, la pregunta importante es si los esfuerzos de Pekín para abordar los problemas estructurales subyacentes están dando frutos.



Revirtiendo la marea de SOE

Entonces, ¿cuáles son esos esfuerzos? La agenda sobre la reforma de las empresas estatales ahora está clara. Las empresas estatales se verán obligadas a centrarse en mejorar su rendimiento del capital, en lugar de ampliar sus activos; se permitirá la entrada de capital privado a sectores previamente restringidos; Se alentará la inversión privada directa en empresas estatales y en proyectos de inversión estatales; y lo más probable (aunque los funcionarios del gobierno han sido tímidos en este punto), una franja de empresas estatales controladas localmente de bajo rendimiento en sectores no estratégicos serán privatizadas o forzadas a la quiebra.

En esencia, esto revive la estrategia de reforma de las empresas estatales zhuada fangxiao (agarrar lo grande, liberar lo pequeño) de finales de la década de 1990. La idea era que el estado mantuviera el control y tratara de mejorar la eficiencia operativa de un número relativamente pequeño de empresas muy grandes en sectores estratégicos como ferrocarriles, aviación, telecomunicaciones, energía y petroquímicos, mientras privatizaba la mayor parte de la actividad en bienes de consumo competitivos. y sectores de servicios. Esta estrategia tuvo éxito: en la década que terminó en 2008, el número de empresas estatales se redujo de 260.000 a 110.000, la participación del sector privado en la inversión fija nacional aumentó de menos de una cuarta parte al 58 por ciento, la rentabilidad y el rendimiento de los activos de las empresas estatales aumentaron. drásticamente y estuvo cerca de igualar los rendimientos de las empresas privadas, y la proporción de activos de las empresas estatales en sectores estratégicos se elevó a un máximo histórico del 62 por ciento.

Gracias a la falta de entusiasmo de la dirección de Hu / Wen por la reforma del sector estatal y su mandato de que las empresas estatales apoyen el estímulo económico masivo de 2009, algunos de estos logros se han revertido. De manera crucial, el rendimiento de los activos en las empresas estatales se desplomó a menos de la mitad del promedio del sector privado, y las empresas estatales comenzaron a recolonizar sectores de los que se habían retirado anteriormente: para 2011, la mitad de los activos de las empresas estatales estaban en estos sectores no estratégicos.

Ahora los reformadores están de nuevo al mando y apuntan a completar el objetivo de zhuada fangxiao. Esto no significa eliminar el sector estatal o privatizar las empresas centrales de propiedad central en las alturas dominantes de la economía. Pero sí significa un impulso decidido para deshacerse de las empresas estatales y los activos no esenciales, abandonar los sectores orientados al consumidor en favor de las empresas privadas y mejorar la eficiencia operativa de las empresas estatales restantes. Los principales esfuerzos en esta dirección hasta ahora han sido un anuncio del gobierno provincial de Guangdong de que su objetivo es trasladar el 80 por ciento de las empresas estatales provinciales a una estructura de propiedad mixta, sin una participación estatal mínima predeterminada; y un anuncio del gigante petroquímico Sinopec de que buscará inversión privada para una participación de hasta el 30 por ciento en sus operaciones de distribución de gasolina y diésel.

Financiamiento de los mandatos no financiados

La reforma de las empresas estatales fue un componente sorprendentemente fuerte de la decisión del Tercer Pleno; La reforma fiscal ocupó un lugar central en la reciente sesión de la APN. El problema fiscal central de China son los mandatos no financiados para los gobiernos locales. Las localidades controlan menos de la mitad de los ingresos, pero son responsables del 85 por ciento del gasto público. En teoría, se supone que la brecha se cierra con transferencias del gobierno central, pero en la práctica, las transferencias a menudo no coinciden bien con las necesidades reales de las localidades. No es sorprendente que respondan a este déficit estructural recurriendo a una variedad de esquemas de financiamiento extrapresupuestarios, muchos de los cuales implican apropiarse de tierras y venderlas a desarrolladores con un gran margen de beneficio.

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El desajuste entre el gasto y los ingresos locales fue una característica deliberada de la histórica reforma tributaria de 1994 (en cuyo diseño participó el ministro de finanzas Lou Jiwei como funcionario subalterno). Pero hasta principios de la década de 2000, la participación en el gasto de las localidades se mantuvo aproximadamente estable en alrededor de dos tercios del total; Los mandatos no financiados y los déficits crónicos han aumentado drásticamente en la última década.

La pieza central de la estrategia de reforma fiscal de Lou es la recentralización de la responsabilidad del gasto y un sistema de transferencia más flexible, lo que reduce los incentivos para la rapacidad del gobierno local. Pero en su discurso presupuestario describió una serie de otras reformas detalladas, cuyo efecto combinado sería frenar la sobreinversión en bienes raíces y la industria pesada, permitir que la política fiscal se vuelva más anticíclica y aumentar la responsabilidad presupuestaria. Los elementos principales incluyen:

  • Las estimaciones de ingresos ahora se ven como proyecciones en lugar de tareas a realizar. Esto tiene como objetivo desalentar la práctica actual de intentar aumentar la recaudación de impuestos durante las recesiones económicas.
  • Adopción de un ciclo presupuestario de tres años y contabilidad de acumulación (o devengo).
  • Aumentar la autoridad de endeudamiento del gobierno local (desde una base pequeña), a través de bonos provinciales y municipales.
  • Hacer que los presupuestos tanto a nivel central como local sean más abiertos y transparentes.
  • Limpia el laberinto de exenciones fiscales del gobierno local.
  • Imponer el impuesto sobre el valor de la propiedad que se ha demorado mucho tiempo, establecer un impuesto de protección ambiental y aumentar el impuesto sobre los recursos del carbón.

Buen diagnóstico, pero ¿la cura causará más daño?

En general, la agenda de reformas es sólida: su diagnóstico de los males económicos de China es convincente y las curas propuestas parecen sensatas. Hay tres preocupaciones. Primero, existe la preocupación de que el gobierno haya subestimado los riesgos financieros de la creciente carga de la deuda y un sistema financiero en rápida evolución. La única promesa clara de una regulación financiera más sólida hasta ahora es la declaración de Lou de que se lanzará un sistema de seguro de depósitos a finales de este año. Esto reduciría el riesgo moral al aclarar a los inversores qué activos financieros están garantizados y cuáles son riesgosos. Pero es posible que se necesiten más acciones para reducir la deuda y restringir el sector bancario en la sombra.

En segundo lugar, es posible que las reformas se vean frustradas por poderosos intereses burocráticos y comerciales: algunas reformas (como el impuesto a la propiedad) se propusieron en el pasado pero no llegaron a ninguna parte. En general, el éxito de Xi a la hora de hacer que los funcionarios se alineen con las campañas anticorrupción y de líneas masivas sugiere que será más eficaz que su predecesor, pero no hay garantía. Por último, existe la preocupación de que el programa de Xi tenga éxito y valide un estilo de gobernanza altamente centralizado y autoritario que podría dañar las perspectivas a largo plazo de China para convertirse en una sociedad más abierta y liberal.