Señor Presidente y miembros del Subcomité:
Es un honor para mí tener esta oportunidad de dirigirme al Subcomité sobre las cuestiones críticas del desarrollo de las Fuerzas de Seguridad Nacional afganas (ASNF) y la corrupción en Afganistán. La corrupción generalizada en Afganistán y sus vastos efectos perjudiciales sobre la gobernabilidad, la legitimidad del sistema político en Afganistán y, por lo tanto, también el esfuerzo de contrainsurgencia son el tema de mi próximo libro. Aspiraciones afganas, ambivalencia estadounidense: estrategias y realidades de la contrainsurgencia y la construcción del Estado (próximo invierno de 2012). He realizado trabajo de campo sobre estos temas en Afganistán en numerosas ocasiones, viajando por Afganistán y entrevistando tanto a afganos comunes como a funcionarios de la ISAF y del gobierno afgano, la última vez en abril de 2012.
Una revisión rápida del campo de batalla a agosto de 2012
El eje de la estrategia de transición en Afganistán y su elemento más desarrollado es la transferencia gradual de la responsabilidad de la seguridad de Afganistán y de la lucha contra los talibanes todavía atrincherados de la Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad de la OTAN a las Fuerzas de Seguridad Nacional afganas (ANSF). Sin embargo, al traspasar la responsabilidad a los afganos, Estados Unidos y la ISAF están entregando una guerra estancada.
El plan McChrystal respaldado por la Casa Blanca en diciembre de 2009, aunque con menos fuerzas de las solicitadas por el general McChrystal, suponía que para el momento de la transferencia, la ISAF habría asegurado gran parte de Afganistán. Cuatro años más tarde, se habían logrado algunos progresos reales, como en el centro de Helmand y Kandahar, que solían ser zonas de batalla intensas o fuertemente bajo el dominio de los talibanes. Pero el territorio despejado en agosto de 2012 que se está entregando a los afganos es mucho más pequeño de lo que se había proyectado. El progreso en las partes centrales del sur es real, pero aún está por verse cuán robusto. Otras partes del sur, así como partes del oeste, permanecen bajo el control de los talibanes. El este sigue siendo objeto de una intensa disputa, y la ISAF y las ANSF se encuentran esencialmente en un punto muerto allí con los insurgentes. En el norte, el aumento de las fuerzas de la ISAF y las ANSF mejoró la seguridad en un corredor estrecho a lo largo de las carreteras principales en Kunduz y Baghlan, pero las tensiones étnicas están a fuego lento y la mala gobernanza permite la continuación del conflicto y las tensiones. Otras partes del norte, así como gran parte del oeste de Afganistán, se encuentran entre las más estables y pacíficas del Afganistán. Pero allí, como en Herat, los ataques, aunque todavía muy esporádicos, parecen intensificarse.
La mala gobernanza en Afganistán
A pesar de las mejoras sustanciales de las fuerzas de seguridad afganas, pocos afganos creen que se vislumbra un futuro mejor después de 2014. Aunque los funcionarios de la OTAN y los Estados Unidos siguen siendo optimistas sobre el éxito de la campaña de estabilización y contrainsurgencia, muchos temen que haya un nuevo estallido de la guerra civil después de 2014, cuando la presencia de la OTAN se reduzca mucho. Esta perspectiva de guerra civil y luchas internas étnicas después de 2014 fue lo más importante en la mente de la mayoría de los afganos con quienes hablé en mi último viaje, en abril de 2012. A pesar del éxito de la respuesta de ANSF a los ataques de abril, la mayoría se mostró profundamente escéptica de que el Programa Nacional de Afganistán Las Fuerzas de Seguridad (ANSF) podrían llenar el vacío de seguridad creado por la reducción de las fuerzas de la ISAF y su presencia mucho más pequeña y circunscrita después de 2014.
Peor aún, los afganos se han desconectado y alienado del gobierno nacional y otros acuerdos de poder del país. Están profundamente insatisfechos con la incapacidad y falta de voluntad de Kabul para proporcionar servicios públicos básicos y con la corrupción generalizada de las élites del poder. Los ciudadanos afganos están profundamente resentidos por el abuso de poder, la impunidad y la falta de justicia que se han afianzado durante la última década. Durante ese período de esperanza y promesa iniciales posteriores a los talibanes, La gobernanza en Afganistán se definió por instituciones estatales que funcionan débilmente, incapaces y no dispuestas a hacer cumplir de manera uniforme las leyes y políticas. Los agentes de poder oficiales y no oficiales han emitido excepciones de la aplicación de la ley a sus redes de clientes, quienes de esta manera han podido obtener grandes beneficios económicos y pueden salirse con la suya incluso con delitos mayores. El asesinato, la extorsión y el robo de tierras han quedado impunes, a menudo perpetrados por miembros del gobierno. Al mismo tiempo, el acceso a empleos, promociones y rentas económicas ha dependido de estar en buenos términos con el hombre fuerte local, en lugar del mérito y el trabajo duro. .
Sin embargo, a medida que la década llega a su fin, las redes de patrocinio político también se han reducido y se han vuelto más excluyentes. Los funcionarios del gobierno local solo han tenido una capacidad y motivación limitadas para corregir las deficiencias más generales de la gobernanza. El nivel de luchas internas entre las élites, en gran parte por motivos étnicos y regionales, está en su punto máximo. El resultado es una cobertura generalizada por parte de los principales agentes del poder, incluida su resurrección de milicias semiclandestinas o autorizadas oficialmente. . La protección contra un futuro precariamente incierto es igualmente omnipresente por parte de los afganos comunes. Especialmente en las áreas pastún que constituyen el corazón de los talibanes, a menudo envían a un hijo para unirse a la ANA y a otro para unirse a los talibanes, y posiblemente un tercer hijo para unirse a la milicia local del hombre fuerte, para maximizar las posibilidades de estar en el triunfo. lado, quien controlará la zona donde vive después de 2014.
La transición militar y sus desafíos
Dejando de lado por el momento la cuestión de la Policía Local afgana (ALP) a la que volveré, El levantamiento de la ANSF ha sido uno de los puntos más brillantes del proceso de transición para mejorar las capacidades afganas para garantizar su propia seguridad y gobernanza. Pero también es una gran incógnita. . El tamaño de las ANSF se ha expandido rápidamente y la calidad de las habilidades militares de las fuerzas afganas también ha aumentado. La fuerza objetivo actual a la que se prevé ampliar la ANSF para octubre de 2012 es de 352.000. Sin embargo, a un precio de varios miles de millones de dólares al año, tal fuerza es inasequible para el gobierno afgano en los próximos años. Por lo tanto, además de acordar seguir pagando el proyecto de ley de ANSF, los participantes en la Cumbre de Chicago de la OTAN de mayo acordaron mantener el ANSF de 352.000 efectivos hasta 2017, pero emprender una reducción de fuerza gestionada gradual ... a un nivel sostenible, con un objetivo de trabajo de 228.500 . [1]
La reducción de fuerzas tiene implicaciones más allá de las capacidades militares de ambas ANSF contra las redes insurgentes. La ANSF es una de las mayores fuentes de empleo en Afganistán. Incluso si la reducción de la fuerza de 130.000 ANSF es gradual e incluso si la tasa de deserción ya alta reduce considerablemente el número de despedidos, la reducción dejará sin trabajo a muchos hombres jóvenes, recientemente entrenados y armados. El desempleo en Afganistán ya es alto y es precisamente el salario lo que indujo a muchos a inscribirse en la ANSF. Cuantos más militares sean despedidos sin poder encontrar un desempleo alternativo, mayores serán las posibilidades de inquietud política, criminalidad y conflicto abierto. Sin embargo, la integración pacífica de esos jóvenes en la sociedad afgana no será un desafío menor que la integración efectiva de los combatientes talibanes desmovilizados.
Al mismo tiempo, si el gobierno afgano busca compensar reduciendo la calidad del equipo, el entrenamiento y los beneficios para mantener a más hombres en la lista con menos recursos financieros, eso también podría tener implicaciones negativas para la capacidad de combate de la fuerza. Los soldados afganos no necesitan vivir en barracones con aire acondicionado; pero sería un problema grave si se les entregaran armas defectuosas y carecieran de municiones (como ha sucedido periódicamente con las distintas fuerzas paramilitares auxiliares). En lo que respecta al impacto en la seguridad afgana, mucho dependerá de hasta qué punto las reducciones en el ANSF estén impulsadas simplemente por la asequibilidad y en qué medida estén determinadas por la fuerza de los insurgentes.
Aún durante muchos años, ciertamente mucho más allá de 2014, la ANSF seguirá enfrentando desafíos en algunos dominios críticos. Estos incluyen comando, control e inteligencia; apoyo aéreo, evacuación médica y otros habilitadores de especialidad. Todavía quedan dos años para hacer crecer estas capacidades de ANSF, y la expectativa es que la comunidad internacional continúe proporcionando activos tan críticos después de 2014. Sin embargo, eso dependerá de cómo se defina el papel de las fuerzas de EE. UU. Y sus socios después de 2014: si la definición de la misión de los EE. UU. es solo contraterrorismo muy limitado para sus propios contingentes y entrenamiento de contrainsurgencia en la base para las ANSF, los Estados Unidos pueden verse severamente restringidos en el suministro de recursos cruciales y necesarios para las ANSF.
El Ejército Nacional Afgano (ANA) y la Policía Nacional Afgana (ANP) se están probando cada vez más en batalla, pero aún se desconoce mucho acerca de su capacidad para mantenerse principalmente por sí mismos. La Cumbre de Lisboa de la OTAN en noviembre de 2010 estableció que ANSF se colocaría gradualmente a cargo de la seguridad en Afganistán, lugar por lugar, en una serie de cinco segmentos que cubren el territorio de Afganistán, denominados tramos. En un tramo entregado a ANSF, ANSF será el proveedor de seguridad dominante y la ISAF solo estará en segundo plano, desplegada solo cuando lo solicite ANSF. Hasta ahora, de la transición de cinco tramos, se han completado dos tramos y un tercero comenzó en mayo de 2012. Incluye 122 distritos, así como todas las capitales de provincia restantes.
La forma en que ANSF maneje especialmente el tercer tramo será una prueba importante de sus capacidades porque los dos tramos anteriores consistieron principalmente en áreas estables o aseguradas. Ha habido algunos lugares difíciles entre ellos, como la capital de los distritos de Lashkar Gah, Marja, Nawa y Nad-e-Ali de la provincia de Helmand, que aunque ya fueron autorizados por la ISAF antes y registrando importantes mejoras de seguridad, son el corazón de la provincia de Helmand. Insurgencia talibán y entornos de seguridad históricamente difíciles. Pero fue solo en el tercer tramo que la ANSF asumió el control de áreas aún violentamente disputadas y con mala gobernanza. El desempeño de ANSF durante el tercer tramo será el indicador más revelador hasta ahora de su probable desempeño después de 2014.
Especialmente en el este de Afganistán, que no recibió el mismo nivel de refuerzos repentinos de la ISAF que el sur de Afganistán y todavía se dejó en su mayor parte para los tramos 4 y 5, la lucha puede volverse muy dura. E incluso las importantes mejoras de seguridad en el sur son frágiles. Los talibanes tendrán todos los incentivos para sangrar las narices de la ANSF allí para demostrar que la estrategia de transición no está funcionando y que ANSF no puede hacerles frente una vez que se reduzca la presencia de los internacionales. Si las ANSF pueden responder con firmeza a una intensa campaña militar de los talibanes allí, será una señal importante de que puede mantenerse firme después de 2014. Al mismo tiempo, la ausencia de ataques de los talibanes en el sur no significaría necesariamente que los talibanes hayan ha sido muy debilitado. Puede que solo sea esperar hasta después de 2014 antes de expandir esfuerzos y recursos significativos para resucitar el control e intimidar a las estructuras gubernamentales y a la población para que se sometan.
Una de las principales deficiencias de la parte militar de la estrategia de transición es su dirección unidireccional. La Cumbre de Lisboa de la OTAN estableció el proceso de transición como basado en condiciones, y hasta cierto punto lo está. Las recomendaciones de la ISAF sobre qué distritos se seleccionan para traspasar a Afganistán la responsabilidad se basan en una evaluación bastante completa de la situación de seguridad, la calidad de la gobernanza y la importancia estratégica de las áreas. Pero, en última instancia, las decisiones de transferencia recaen en el presidente Hamid Karzai y su principal asesor para la transición, Ashraf Ghani. Consideraciones políticas complejas, incluido el equilibrio étnico y la satisfacción de los poderosos locales, en ocasiones influirán en las decisiones de transferencia, a pesar del consejo de la ISAF.
Más preocupante, hay muy poco margen en la estrategia de traspaso para que las fuerzas de la OTAN regresen con firmeza a un área que fue entregada a los afganos, si la evaluación original de la preparación para el traspaso resulta incorrecta y si ANSF tiene un desempeño deficiente. En un escenario ideal, el cambio de la asociación de unidades a una función de asesoría de la ISAF en el terreno sería un proceso gradual, en lugar de un interruptor de encendido y apagado, con la ISAF teniendo la capacidad de permitir que las unidades afganas fallen hasta cierto punto, pero para retener una capacidad suficientemente robusta para regresar con fuerzas de combate para recuperar las pérdidas. Sin embargo, exprimido por los plazos establecidos por la comunidad internacional, como el calendario de reducción militar de EE. UU., El proceso de transición se ha convertido esencialmente en una calle de un solo sentido: una vez entregado a los afganos, el territorio pertenece a los afganos y hay pocos pasos. espalda. Ni las capitales extranjeras ni el gobierno afgano tienen apetito por nada más que reducir la presencia militar internacional. Por lo tanto, la Cumbre de Chicago de la OTAN de mayo de 2012 agregó un nuevo hito, a saber, que todas las partes de Afganistán comenzarían el proceso de transición y que los afganos estarían a la cabeza en todas partes a mediados de 2013. Aún así, lo que significa el plomo aún no está completamente definido. Sin embargo, altos funcionarios militares estadounidenses han enfatizado que al menos hasta 2014, las fuerzas estadounidenses seguirían siendo capaces de combatir.
Tampoco se ha determinado con exactitud el nivel y el tipo de apoyo militar de los EE. UU. Y la ISAF para las ANSF después de 2014. Aún deben tomarse decisiones sobre el número de tropas estadounidenses y otras tropas internacionales y el carácter de su misión. En la firma del Acuerdo de Asociación Estratégica entre Estados Unidos y Afganistán, el presidente Barack Obama habló de reducciones militares constantes en los niveles de tropas estadounidenses en Afganistán después de finales de 2012. Esa redacción parece sugerir que Estados Unidos no mantendrá las 68.000 tropas en Afganistán en 2013 que parece preferir el liderazgo militar de EE. UU. Sin embargo, una reducción demasiado rápida de la presencia militar estadounidense socavará críticamente la transición militar en Afganistán, inhibirá el crecimiento y la mejora tan necesaria del ANSF y correrá el riesgo de socavar cualquier éxito militar que se haya logrado desde el aumento de tropas estadounidenses en 2009. El presidente también declaró que las fuerzas militares estadounidenses que permanecen en Afganistán después de 2014, a la espera de la firma de un Acuerdo de Seguridad Bilateral entre Estados Unidos y Afganistán, se centrarán solo en dos misiones de seguridad limitadas: el contraterrorismo y el entrenamiento de las ANSF. [2]
Idealmente, la ISAF incorporará asesores dentro de las unidades afganas, lo cual es necesario tanto para orientar a las unidades como para integrar el apoyo aéreo proporcionado por Estados Unidos. De hecho, la revisión de McChrystal de 2009 enfatizó la asociación de unidades entre unidades militares estadounidenses y afganas, y gran parte de la transición anterior a 2014 se trata del cambio gradual en la misión de la ISAF del combate al apoyo. Dicho apoyo, incluido el de inteligencia, mando y control, apoyo aéreo, evacuación médica y asesores especializados, será necesario más allá de 2014. Pero si la misión de tropas internacionales (incluidos los estadounidenses) posterior a 2014 se define de manera muy estricta como solo antiterrorismo y lucha contra el terrorismo. operaciones de al-Qaeda / anti-global-jihad, la capacidad de tutoría se verá seriamente socavada. Los afganos tampoco se sentirán tranquilos en general ni seguirán acogiendo con agrado una presencia extranjera de este tipo si no satisface su necesidad de una seguridad mucho más definida y una mejor construcción del Estado, al tiempo que los expone al riesgo de represalias terroristas.
Además, cuando las fuerzas de la ISAF se reduzcan, se volverán cada vez más dependientes de las ANSF para la inteligencia a nivel del suelo, en particular para desarrollar y mantener una buena comprensión de la dinámica más amplia en Afganistán, como la naturaleza y la calidad de la gobernanza en determinados lugares. y posiblemente incluso para misiones estrechas de contraterrorismo. Las fuerzas estadounidenses y de la ISAF ya están comenzando a sentirse desafiadas en este requisito de inteligencia. El acceso de la ISAF y la participación en los procesos de interrogatorio y reintegración local de los insurgentes que buscan salir del frío debe negociarse en ocasiones con el comandante local de la ANP y la ANP, y no siempre se logra. Es probable que estas tendencias se intensifiquen a partir de ahora: algunos interlocutores afganos, por ejemplo, podrían intentar manipular la inteligencia para eliminar a los rivales etiquetándolos de Haqqanis, y las delicadas complejidades de la interacción entre la mala gobernanza en un distrito y la movilización de los talibanes aumentan. . De manera similar, si el gobierno de Afganistán decide relegar a las fuerzas militares internacionales a sus bases y rara vez las solicita asistencia, como para redadas nocturnas, el entrenamiento militar internacional continuo puede ser menos efectivo. Cuanto más rápido partan las fuerzas de la ISAF antes de 2014 y más limitadas en tamaño y alcance sus misiones después de 2014, más se pondrán en peligro las mejoras en las capacidades militares y policiales afganas y se socavarán las posibilidades de estabilidad en el país.
Una gran incógnita inquietante es si la ANA podrá resistir la faccionalización étnica y clientelar que ya está fracturando en cierta medida la institución. La ISAF ha hecho un gran trabajo para reducir el dominio tayiko de los puestos de mando en la ANA, un hecho que los pashtunes resienten ampliamente. En 2008, aproximadamente el 70% de los afganos kandak Los comandantes (de batallón) probablemente eran tayikos. A partir del verano de 2012, ese número se ha reducido al 40%. Durante varios años, la ANA ha sido nominalmente étnicamente equilibrada, pero logró reclutar números desproporcionadamente bajos de pashtunes del sur. La mayoría de los pastunes reclutados para la ANA procedían del centro y norte de Afganistán. El reclutamiento de pashtunes del sur, aunque todavía bajo, también ha ido en aumento.
Sin embargo, en este punto, el problema es más profundo, con fisuras étnicas y redes de clientelismo que atraviesan el ejército. A menos que tales tendencias se reviertan, como recompensando a los comandantes que operan de manera imparcial entre los grupos étnicos dentro de la ANA y no buscan cultivar un círculo de amigos étnicos, la ANA puede fracturarse étnicamente después de 2014, solo intensificando la probabilidad de guerra.
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La ANA parece estar cada vez más debilitada por la corrupción. Este desarrollo no es nuevo, pero puede estar intensificándose. En algunos de los mejores kandaks , no se asciende a excelentes soldados porque no tienen amigos influyentes. Por el contrario, se están creando muchos puestos adicionales, a nivel de coronel, por ejemplo, para que los comandantes puedan dar recompensas a sus seguidores leales. Los soldados de grupos marginados, sin patrocinadores poderosos, o simplemente aquellos que no pueden pagar un soborno, son enviados repetidamente a entornos difíciles, mientras que sus compatriotas mejor posicionados obtienen puestos más cómodos. Tomar medidas drásticas contra dicha corrupción es tan importante como aumentar las cifras de ANA.
La ANP, por supuesto, ha sido conocida tanto por su intensa fraccionalización étnica como por su corrupción. Es importante que la comunidad internacional continúe exigiendo avances creíbles contra ambos vicios y evalúe cuidadosamente si los cambios de personal están realmente motivados por esfuerzos para reducir la corrupción o enmascarar nuevas divisiones étnicas y el despido de los rivales étnicos.
La capacidad antiterrorista de la ANP, como su capacidad para detectar bombas y responder a los espectaculares ataques de los talibanes y Haqqani, ha aumentado de forma espectacular. Su desempeño en respuesta al ataque de abril de 2012 al Parlamento afgano y al ataque de junio de 2012 al hotel Spozhmai cerca de Kabul fue considerablemente mejor que su respuesta al ataque al hotel Intercontinental en Kabul en junio de 2011. En casos posteriores, la ANP y otros Las fuerzas ANSF pudieron manejar la situación en gran parte por sí mismas, tanto en términos de operaciones tácticas como de mando y control, con esencialmente un respaldo limitado de la ISAF. En el caso anterior, los terroristas no podían ser derrotados hasta que la ISAF se uniera. De hecho, cuando las ANSF, incluida la ANP, se desempeñan bien, su legitimidad entre los afganos aumenta. Por lo tanto, la respuesta exitosa de los comandos afganos al ataque de Kabul del 15 de abril estimuló una campaña espontánea de apoyo a sus tropas en todo Afganistán. El reconocimiento público a su vez motiva a las tropas a arriesgar sus vidas y no a incurrir en comportamientos abusivos hacia la ciudadanía.
Pero la ANP sigue careciendo críticamente de capacidad contra el crimen, y la capacitación contra el crimen que recibe es mínima. . En cambio, la ANP se está configurando como una fuerza ligera de contrainsurgencia y contraterrorismo similar a SWAT. Sin embargo, el crimen (asesinatos, robos y extorsión) es la pesadilla de la existencia diaria de muchos afganos. La incapacidad del gobierno afgano para responder a tales crímenes permite a los talibanes imponer sus propias formas brutales de orden y justicia y establecerse en las comunidades afganas. Peor aún, la ANP sigue siendo conocida por ser la perpetradora de muchos crímenes.
Entre los aspectos más controvertidos de la estrategia de transición en Afganistán se encuentran varios esfuerzos para hacer frente a las fuerzas de autodefensa en todo el país. . Se supone que estas milicias afganas aumentarán la seguridad en áreas donde la presencia de ANA, ANP e ISAF es muy limitada. Con la ISAF negando que los diversos programas equivalen a un esfuerzo de milicias (llamando a las unidades todo menos milicias e insistiendo en que se basan en tradiciones afganas, como o ), la versión más visible de estos esfuerzos en este momento es la Policía Local afgana (ALP). En mayo de 2012, la ALP contaba entre 6.000 y 13.000 miembros. [3] y estaba programado para crecer a al menos 30.000 para fines de 2014.
En comparación con los otros programas de autodefensa, el ALP tiene, con mucho, los mecanismos de supervisión más sólidos, y los oficiales militares estadounidenses se apresuran a notar que el programa ALP es mucho más sofisticado y mucho mejor que el programa de la milicia soviética. Aun así, los mecanismos de supervisión y los controles apenas son suficientes.
El ALP es supervisado y entrenado por las Fuerzas de Operaciones Especiales de los EE. UU. (SoF) que se integrarán con el ALP en la aldea o área donde opera el ALP. La integración puede implicar una variedad de cosas, desde vivir en la aldea durante seis semanas hasta visitarla una vez a la semana. La capacitación consiste principalmente en enseñar a los reclutas cómo manejar armas de fuego pequeñas (que tienen y ya saben cómo manejar, o se emiten), capacitación médica y comunicación con los SoF.
Los reclutados deben ser avalados por tres malik y / o un pueblo shura . El malik o shura se confía en ellos para determinar que los reclutas de ALP no trabajarán en secreto para los talibanes u otros elementos antigubernamentales, no se volverán contra sus asesores estadounidenses ni abusarán de la comunidad local. Se cree que este mecanismo de control es adecuado ya que malik se supone que conocen a los hombres que recomiendan. El problema con esto malik Mecanismo de control basado en que, no pocas veces, un agente de poder controla a los ancianos de la aldea, dictando sus preferencias de una manera que puede escapar al escrutinio de los forasteros. Un segundo mecanismo de control del programa ALP es que el jefe de policía del distrito debe supervisar las unidades ALP. El problema con este mecanismo es que el puesto de jefe de policía de distrito a menudo se ha asociado con algunas de las mayores y más constantes corrupciones en Afganistán. La mayor debilidad en el esfuerzo de ALP, y sus muchos predecesores y programas concurrentes, es que no existen mecanismos establecidos para desarmar una unidad de ALP que se ha vuelto rebelde y reza por sí misma o por comunidades rivales.
El contexto local en Afganistán varía enormemente y la decisión de plantar cara a la ALP y otras milicias bien puede ser muy problemática. La estructura, composición, historia y relaciones internas-externas de una comunidad influyen significativamente en el comportamiento de una unidad de autodefensa local.
Si una comunidad es homogénea, y en particular si también está aislada, pero sujeta a extorsiones y abusos externos de los talibanes, es muy posible que acoja con entusiasmo la creación del ALP e incluso se ofrezca voluntariamente. O puede que por sí solo, incluso sin el paraguas del ALP u otro programa oficial de autodefensa, se levante contra los talibanes y luego simplemente sea ungido como ALP. En tales circunstancias, el ALP puede mejorar significativamente la seguridad y la vida de la comunidad. Aunque las comunidades abusadas por los talibanes de fuera podrían generar una fuerza por sí mismas para luchar contra los talibanes, el beneficio de la estructura de ALP es que puede aliviar algunos de los problemas logísticos que puede tener un grupo de autodefensa que opere de forma independiente.
La presencia de ALP en una comunidad también puede tener un impacto político. Si la comunidad ha sido privada sistemáticamente del poder en un área (por ejemplo, los Ghilzai Pashtuns en Uruzgan no tienen representación en el gobierno del distrito local y en las fuerzas policiales locales), el establecimiento de unidades ALP en dicha comunidad sí la empodera. Este empoderamiento, sin embargo, puede ser tanto frente al gobierno afgano del distrito como contra los talibanes.
En las mejores circunstancias, la ALP puede aumentar la seguridad contra las fuerzas antigubernamentales, como los talibanes, en comunidades que antes habían sido dejadas para sufrir, abrir carreteras a aldeas que antes se consideraban demasiado peligrosas para viajar y, por lo tanto, impulsar la actividad económica en la zona. e incluso reducir la delincuencia local, la extorsión y el robo de tierras. Se dice que las unidades ALP en el distrito de Arghandab de Kandahar, que operan bajo la estricta supervisión de las SOF estadounidenses, han logrado resultados tan excelentes.
Sin embargo, las dificultades y complejidades en muchas formas tienden a surgir rápidamente cuando una comunidad o un área no es homogénea y cuando los talibanes o Hezb-i-Islami u otros elementos antigubernamentales no son simplemente matones forasteros en el área. En comunidades muy controvertidas plagadas de divisiones étnicas y tribales, existe un riesgo sustancial de que ALP y otras fuerzas de autodefensa comiencen a orar en las comunidades de acogida o vecinas, se producirán graves abusos de los derechos humanos y se reducirá la seguridad básica de dichas comunidades. socavado. En comunidades muy heterogéneas, polarizadas y fracturadas, el establecimiento de unidades ALP a menudo aumenta de manera crítica el dilema de seguridad entre las comunidades y desencadena una espiral de armamento.
Incluso cuando la seguridad mejora como resultado de la creación de un equipo ALP local, la solidez de esa mejora puede ser mucho menor de lo que parece. A veces, la seguridad en un área mejora simplemente porque una comunidad generalmente cubre sus apuestas y paga parte de sus ingresos, incluido lo que obtiene a través de los pagos de salario de ALP, a los talibanes.
Si bien los efectos de establecer unidades ALP dependen en gran medida de los contextos locales, acumulativamente el fenómeno ALP trasciende el contexto local y puede, a través del contagio, por así decirlo, generar un predicamento de seguridad generalizado y complejo para todo el país. Aunque los ALP no deben viajar ni operar físicamente fuera de sus aldeas (por supuesto, violan la regla), su reputación viaja entre comunidades extendidas. En cambio, las comunidades rivales, al observar que sus antagonistas están armados, buscan hacer lo mismo.
Para muchos de estos serios desafíos de la ANSF, no existen soluciones fáciles. Pero una cosa está clara: Cuanto más rápido abandone Afganistán la comunidad internacional y más se reduzca su presencia, en particular su presencia militar, más se intensificarán las dinámicas negativas en el todavía muy problemático entorno de seguridad afgano y menos medios y menor influencia tendrán los internacionales para combatir. ellos . El aspecto del campo de batalla de Afganistán en 2015 sigue estando muy abierto. Es probable que la disposición de las fuerzas en todo el país en ese momento dependa en gran medida de la situación política y de gobernanza en Kabul y el apoyo público se estimula o disuade en las capitales occidentales. Claramente, la presencia occidental se reducirá mucho en tamaño y se circunscribirá mucho más en el alcance de la misión de los soldados estadounidenses y occidentales, pero aún no se ha determinado exactamente cómo. La situación militar también puede haberse visto afectada por cualquier negociación seria con los talibanes que se inicie entre ahora y entonces. Pero, por supuesto, estas variables políticas son en sí mismas parte del proceso de retroalimentación en el que lo que ha sucedido en el campo de batalla es muy determinante de quién gana los juegos de poder político y quién se sienta y prevalece en las mesas de negociación. De hecho, es el férreo control de estos circuitos de retroalimentación sobre los eventos lo que hace que el análisis aquí de las perspectivas de transición del control mayoritariamente estadounidense al control afgano también sea fundamental para la evaluación general de la política estadounidense.
La necesidad de priorizar los esfuerzos para combatir la corrupción
Sin mejoras importantes en la gobernanza, es difícil ver cómo se podría lograr una estabilidad duradera después de 2014, cualquiera que sea el equilibrio de las fuerzas militares restantes sobre el terreno.
cuántas millas tiene la luna
El presidente Hamid Karzai ha indicado recientemente una nueva voluntad de centrarse en la lucha contra la corrupción, emitiendo, por ejemplo, una orden a los funcionarios del gobierno para que no interfieran con los esfuerzos anticorrupción. Aún queda por ver cuán fuerte es el nuevo deseo y determinación del presidente Karzai de mejorar la gobernanza en Afganistán y hasta qué punto su anuncio se centra predominantemente en la audiencia occidental.
El sistema político y de gobierno en Afganistán es, de hecho, tan omnipresente corrupto y tan profunda e intrincadamente vinculado a estructuras clave de poder y redes de influencia, que se requiere cierta priorización del enfoque anticorrupción. Después de 2014, es probable que la comunidad internacional siga careciendo de la capacidad para romper por completo con todos los agentes del poder problemáticos. No obstante, Washington y los internacionales pueden tratar de mitigar urgentemente al menos los abusos de poder más atroces y los tipos de corrupción que son más perjudiciales para la estabilidad a largo plazo en Afganistán.
Los esfuerzos anticorrupción deben centrarse en limitar la discriminación étnica o tribal en el acceso a los trabajos, especialmente en la ANA y ANP, y en ampliar el acceso a los mercados y contratos. Un corolario para limitar la discriminación étnica dentro de los servicios de seguridad es asegurarse de que grupos étnicos particulares o personas de regiones particulares que no tienen acceso a agentes de poder influyentes en los comandos de nivel superior no sean enviados selectivamente a áreas muy violentas durante demasiado tiempo sin ser rotado también que los niveles de mando no están dominados por un grupo étnico en particular, como los tayikos; y los sueldos y las licencias se distribuyen por igual por los superiores.
Adicionalmente, Es fundamental centrarse en la corrupción que socava gravemente el surgimiento de los ya frágiles mercados en Afganistán. . Una corrupción tan gravemente perjudicial incluye la proliferación de puestos de control no oficiales y los sobornos cada vez mayores que deben pagarse en los puntos de control, la corrupción mayor en el sector bancario y la corrupción en los ministerios de línea en los que se paga un soborno y, sin embargo, el servicio aún no se presta y el soborno tiene que pagarse varias veces.
Por fin, Los esfuerzos para socavar a los funcionarios locales eficaces no deben tolerarse. . La comunidad internacional debería utilizar a los agentes del poder problemáticos lo menos posible y solo como último recurso. El daño que estos poderosos pueden infligir a los esfuerzos de la comunidad internacional bien puede requerir tenerlos en la tienda en lugar de tratar de sacar las estacas de la tienda por fuera, como me dijo un funcionario de la ISAF. [4] Pero si los poderosos derriban la tienda desde adentro con su comportamiento rapaz, el esfuerzo de construcción del estado será igualmente ineficaz.
Existe un costo real para priorizar la campaña anticorrupción en lugar de combatir la corrupción de cualquier tipo de manera general. El enfoque prioritario requiere una imagen de inteligencia que la comunidad internacional no tiene y que puede luchar cada vez más por desarrollar. La priorización puede exponer aún más a la comunidad internacional al riesgo de ser considerada inconsistente, hipócrita y mansa. Pero con la dependencia continua de interlocutores problemáticos, tal enfoque prioritario es quizás lo máximo que los internacionales pueden esperar lograr actualmente. Hacer hincapié en toda la corrupción por igual probablemente chocará con las dependencias políticas del actual gobierno afgano y lo motivará a hacer poco contra la corrupción, incluso cuando promete mucho a la comunidad internacional. Pero igualmente, renunciar a la corrupción significa el fracaso del esfuerzo de estabilización.
Paradójicamente, la oportunidad de impulsar tales reformas de gobernanza aumentará si la comunidad internacional encuentra una manera de trabajar a través del presidente Karzai y no en su contra. La temprana confrontación de la administración Obama con Karzai por la corrupción lo dejó profundamente desconfiado y francamente antagonista con Washington sin hacerle mejorar la gobernabilidad o abordar la corrupción. Muchos aspectos de la estrategia de transición se verán obstaculizados si la relación entre Kabul y Washington se deteriora aún más. El presidente Karzai se resistió durante mucho tiempo a centrarse en la corrupción. Sin embargo, la comunidad internacional debe seguir insistiendo a él, y a quienquiera que sea su sucesor después de 2014 (si de hecho no permanece en el poder), que es probable que pierda mucho más poder político y económico y seguridad física de un colapso. de autoridad de gobierno en Afganistán de lo que perderá al hacer la transición de su sistema de cooperar y cerrar los ojos hacia una mayor rendición de cuentas y una menor impunidad.
Reinando en los señores de la guerra
Estados Unidos y la comunidad internacional han mostrado poca disposición a romper con señores de la guerra problemáticos. ; en cambio, muchos han sido adoptados por razones de efectividad a corto plazo en el campo de batalla. En el caso de otros, la comunidad internacional simplemente no pudo encontrar la manera de eliminarlos o neutralizarlos. Cuanto menor sea la presencia internacional en Afganistán, menos medios y capacidad habrá por parte de los internacionales para finalmente acabar con la dependencia de los agentes del poder y alentar efectivamente su destitución de posiciones de poder oficiales y no oficiales.
Pero eso no significa que la comunidad internacional no deba buscar esas oportunidades incluso cuando su presencia disminuye. Siempre que sea posible, se deben realizar esfuerzos para neutralizar a los señores de la guerra. Una presencia menor en algunas áreas puede permitir una mayor presión sobre Kabul para hacerlos responsables (incluso con una influencia reducida para lograr tal eliminación). Washington y la comunidad internacional no deben dejarse engañar por argumentos de que cuanto más se desintegra la seguridad en Afganistán, más dependerá de los señores de la guerra, por lo que no pueden ser antagonizados de antemano. Ni las tribus, ni los caudillos, ni la ALP pueden mantener la seguridad y la estabilidad a lo largo y ancho del país. En el mejor de los casos, es posible que puedan mantener zonas de seguridad en áreas específicas. Pero si la situación en Afganistán se vuelve más atomizada después de 2014, habrá oportunidades para resucitar selectivamente las relaciones con algunos de los señores de la guerra con los que se han abandonado. Porque los señores de la guerra no serán leales a la causa de los Estados Unidos y la comunidad internacional de todos modos, más aún si se trata solo de una misión estrecha contra Al Qaeda, y simplemente cooperarán con cualquiera que les pague más o aumente su poder, ya sean los talibanes o la comunidad internacional. Será mucho menos probable que los comandantes de la Alianza del Norte sean cooptados por los talibanes, pero en última instancia también buscarán cultivar tantos amigos internacionales como puedan y enfrentarlos entre sí.
Sin embargo, hasta que surja realmente una necesidad tan extrema en un futuro colapso posterior a 2014, La comunidad internacional debería tratar de neutralizar la influencia de los poderosos problemáticos tanto como sea posible. . Necesita exigir responsabilidad y castigo por los delitos graves perpetrados por los poderosos, como el robo de tierras, la violación, el secuestro y el asesinato. En la medida de lo posible, debería fomentar los nombramientos gubernamentales basados en el mérito. Independientemente de la influencia y las opciones limitadas que se le dejen a la comunidad internacional, debe tratar de interactuar con los funcionarios gubernamentales que se desempeñan bien, alentarlos y recompensarlos.
Independientemente de las líneas rojas que Estados Unidos y la comunidad internacional establezcan para los poderosos, los internacionales deben estar preparados para defender estas líneas rojas y tomar acciones punitivas si los poderosos y el gobierno afgano las violan. Por lo tanto, la condicionalidad no debe ser vaga, y las líneas rojas que establece la comunidad internacional deben ser solo aquellas que Washington y la comunidad internacional tienen la voluntad y la capacidad de hacer cumplir. Una omisión constante de actuar contra un comportamiento calificado de intolerable solo socava la reputación y la eficacia de la comunidad internacional. Esto significa no sugerir que la ayuda militar a las ANSF sea condicional a menos que los internacionales estén realmente preparados para cortarla y arriesgarse a una intensificación del conflicto y el deterioro de las ANSF. Esto no quiere decir que si la gobernanza continúa desintegrándose más y la corrupción y la impunidad se intensifican aún más, la comunidad internacional no debería recortar la ayuda militar. Pero es para decir que si uno declara tal política, debe estar preparado para cumplirla.
Reinando en la ALP
La ISAF necesita resistirse al canto de sirena del atajo ALP. Si el proceso de investigación se vuelve más apresurado y menos confiable de lo que ya es, los abusos graves de los derechos humanos, los dilemas de seguridad, las tensiones étnicas y otros conflictos locales solo aumentarán. Idealmente, el programa se reduciría. Como mínimo, cualquier inicio o expansión del programa en una localidad debe basarse en una evaluación integral y creíble de las condiciones locales, con ramificaciones de gobernanza a largo plazo tan fuertemente como las exigencias del campo de batalla a corto plazo. . En áreas muy heterogéneas con conflictos preexistentes entre comunidades o con gobernabilidad discriminatoria, la ALP y otras milicias no deben ser enfrentadas.
Deben desarrollarse de inmediato mecanismos creíbles y sólidos para hacer retroceder las unidades ALP deshonestas que ya existen. Como demuestra una vez más la experiencia de Kunduz en junio de 2012, los mecanismos de reversión actuales no son adecuados. Deben establecerse mecanismos de rendición de cuentas más sólidos que los actuales, y las acusaciones de delitos, abusos y discriminación étnica y tribal deben investigarse y enjuiciarse de manera mucho más diligente y contundente de lo que lo han sido hasta ahora. La ISAF debe comprometerse e involucrarse en tales procedimientos y responsabilidades y no simplemente esperar a que el Ministerio del Interior y Justicia afgano los lleve a cabo. O puede que tenga que esperar una eternidad en muchos casos.
Ahora es también el momento de comenzar a desarrollar un programa serio para desarmar y desmovilizar a la ALP a fines de 2014. Los Estados Unidos y la comunidad internacional deben comprometerse a llevar a cabo ese desarme y a establecer un programa creíble con procedimientos para desviar al ALP desmantelado de la depredación futura y las luchas internas étnicas. Tal programa de retirada será creíble solo si otras milicias, ya sea bajo la égida de los Estados Unidos o pertenecientes a los caudillos afganos, también se incorporan en él. Porque si no es así, es poco probable que las distintas unidades de la milicia, incluso si se despojan de sus uniformes, entreguen sus armas o se sientan particularmente limitadas en su comportamiento.
La influencia occidental decreciente, pero aún crucial, en Afganistán
Perseverar con cualquier capacidad y determinación que todavía se pueda reunir en Occidente y hacer hincapié en el buen gobierno no garantiza el éxito; muchas de las tendencias más amplias y profundas que existen ahora pueden estar fuera del control y fuera de la influencia de la comunidad internacional. Pero salir rápido, definir la misión posterior a 2014 en términos muy estrechos de contraterrorismo y descartar la gobernanza solo significa un fracaso.
A pesar de los numerosos desarrollos negativos y las tendencias problemáticas en Afganistán, a pesar de la profunda ansiedad con la que muchos afganos miran la transición de 2014, el fracaso del esfuerzo internacional para dejar Afganistán con un gobierno estable no está predestinado. Afganistán es un lugar complejo, donde las realidades locales suelen ser muy diversas. Hay destellos de esperanza. La seguridad ha mejorado en algunas partes del país. Las fuerzas de seguridad afganas exhiben capacidades cada vez mayores, incluso cuando siguen enfrentándose a muchos problemas profundos. Y está surgiendo una nueva generación de afganos que está motivada para enfrentarse a los problemáticos agentes del poder, superar las camarillas étnicas e introducir un estado de derecho en Afganistán.
Estados Unidos y la comunidad internacional todavía pueden, y deben, intentar empoderar a los afganos que están decididos a privilegiar los intereses más amplios del pueblo por encima del poder limitado y la maximización de los beneficios. Estados Unidos y sus socios internacionales en Afganistán están exhaustos y concentrados en salir de allí. Pero cuanto más rápido reduzca Estados Unidos sus esfuerzos en Afganistán y más rápidamente reduzcan las fuerzas de la ISAF su presencia antes de 2014, más disminuirá también la influencia de la comunidad internacional; y más se pondrá en peligro cualquier mejora en las capacidades militares y policiales afganas y se socavará el aumento de la seguridad.
[1] Declaración de la Cumbre de Chicago sobre Afganistán emitida por los Jefes de Estado y el Gobierno de Afganistán y las naciones que contribuyen a la Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad (ISAF) dirigida por la OTAN, 21 de mayo de 2012, http://www.nato.int/cps/en /natolive/official_texts_87595.htm.
[2] Presidente Obama, Discurso a la nación desde Afganistán, 1 de mayo de 2012,
http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/05/01/remarks-president-address-nation-afghanistan.
[3] Mis entrevistas con funcionarios de la ISAF en Kabul y en el oeste y norte de Afganistán arrojaron este amplio rango en el número estimado de unidades que existían en ese momento. El rango puede ser indicativo de las dificultades de la ISAF para rastrear el crecimiento y la membresía de las unidades de ALP.
[4] Entrevista con un funcionario de la embajada de los Estados Unidos, Kabul, otoño de 2010.